지역 정당의 허용 필요성과 입법 과제 - 정당정치의 다양성 및 지방정치의 활성화

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지역 정당의 허용 필요성과 입법 과제

정당정치의 다양성 및 지방정치의 활성화

 

 

<편집자주> 현재의 양당 중심의 정치구조에 대해 문제를 제기하고 정당법의 개정을 요구하는 소리가 크다. 직접행동영등포당, 진주같이 등 지역정당의 움직임도 있다. 이와 관련하여 입법조사처의 연구내용을 싣는다.

 

이 정 진/국회입법조사처 | 2022. 9. 15. | 제1990호

발행처 국회입법조사처/저 자 이정진 정치행정조사실 정치의회팀 입법조사관

 

 

 

 

 

1. 들어가며

 

2022년 6월 1일 제8회 동시지방선거가 실시되었다. 지방선거는 풀뿌리 민주주의를 실현하고 지역의 일꾼을 선출하는 선거로 인식되고 있음에도 중앙정치의 이슈가 선거를 좌우하는 경향이 있다. 또한 지방선거임에도 지역에 기반을 둔 정당이 참여할 수 없는데 이는 지역정당의 설립을 법률로 제한하기 때문이다.

지역정당의 부재는 지역주의 정당구도에서 호남이나 영남 지역 유권자의 정당 선택권이 제한되는 결과로 이어질 수 있다. 중앙정치 차원에서는 정당간 경쟁이 가능하지만 지역에서는 사실상 1당 지배가 나타날 수 있기 때문이다. 이번 지방선거의 무투표 당선자는 509명으로 광주·전남·전북의 더불어민주당, 대구·경북·서울 강남의 국민의힘 후보들이 다수를 차지했다. <중략>

 

2 지역정당 허용 논의

(1) 국회에서의 입법 논의

지역정당을 허용하자는 주장은 제19대 국회 이후 지속적으로 제기되었다.

지역정당 허용 방안은 크게 두 가지 방향에서 진행되었는데, 하나는 지방선거에만 참여하는 것을 전제로 특정 지역을 기반으로 하는 지역정당을 허용하는 방안이다. 제19대 국회에서 원혜영의원이 주장한 자치정당이나 제20대 국회에서 천정배의원이 제안한 지역정당이 그 사례이다.

다른 하나는 지역정당을 허용하되 활동 범위를 지방으로 제한하지 않고 총선과 대선, 지방선거에 모두 후보를 추천할 수 있도록 하는 방안이다. 제19대 국회에서 이원욱의원 등이 관련 내용을 담은 개정안을 발의하였으며, 중앙당을 수도에 두도록 한 규정을 삭제하고 시·도당의 수를 현행 5개 이상에서 축소하는 내용 등을 담고 있다.

 

(2) 헌법재판소 결정에 대한 검토

헌법재판소는 2005년 지역정당을 배제하는 현행 「정당법」 규정에 대해 합헌 결정을 내린 바 있다(2004헌마246. 2006.3.30.). 헌법재판소에 따르면 정당의 등록요건으로 “5개 이상 시·도당”을 두도록 한 「정당법」 규정이 지역정당을 배제한다는 점에서 헌법에서 보장하는 정당 설립의 자유를 어느 정도 제한하고 있는 것은 인정되지만, 지역적 연고에 지나치게 의존하는 정당정치풍토가 우리 정치현실에서 문제가 되고 있음을 지적하면서 특정지역의 정치적 의사만을 반영하는 지역정당을 배제하려는 입법취지가 정당한 것이라고 보았다.

헌재 결정 이후 20년 가까운 시간이 지났다. 지역주의는 약화되었으며, 세대갈등이나 이념갈등이 선거결과에 영향을 미치고 있다. 지역주의 심화를 우려하는 목소리도 있지만 지역정당은 지역 단위에서 정당간 경쟁을 가능하게 함으로써 지방정치를 활성화시킬 수 있다. 또한 다수의 중앙부처가 세종특별자치시로 이전하는 등 지방분권이 확대되는 상황에서 정당의 수도 소재지를 수도로 제한하는 것이 여전히 적절한지 의문이다.

 

(3) 학계 등의 의견

한국정치학회는 2016년 「정당법」 개정의견을 통해 정당 설립 요건을 완화하여 지역 수준에서의 정당 설립을 허용할 것을 제안하였다. 학회는 현행 「정당법」이 중앙당 소재지를 수도로 규정하여 정당 활동이 수도를 중심으로 이루어지도록 함으로써 지방정치의 약화를 초래하였다고 보았다. 이에 특정 지방을 기반으로 활동하는 지역정당을 통해 지역의 이해관계를 대표할 수 있도록 중앙당의 수도 소재 규정과 5 이상의 시·도당을 갖도록 한 규정을 삭제할 것을 제안하였다. 다만 대통령선거의 경우 전국 5개 이상 시·도당을 갖춘 정당에 한해 후보 공천을 할 수 있도록 함으로써 지역정당의 활동 범위를 지방선거와 총선으로 제한하였다.

 

3 해외사례

<미국>

미국의 경우 양당제 국가임에도 각 주별로 다양한 지역정당들이 지역의 이해관계를 대변하고 있다. 2016년 미국대선에서 민주당 경선에 출마했던 버니 샌더스 상원의원은 공식적으로는 무소속이지만 지역정당인 버몬트진보당의 지지를 받고 있다.

<영국>

영국은 모든 선거에 참여할 수 있는 등록정당과 지방선거 참여를 전제로 하는 군소정당을 구분하고 있다. 군소정당은 행정구역의 최소단위에서 실시되는 선거에 참여할 수 있으며, 전국단위 정당에게 적용되는 재정구조나 선거운동 관리자의 등록과 관련된 규정이 적용되지 않는다. 총선과 지방선거에 모두 출마하는 지역정당과 지방선거에만 참여하는 지역정당이 공존하며, 군소정당으로 출발해서 등록정당으로의 전환도 가능하다.

<독일>

독일의 경우 창당을 위한 법적 요건에 제한이 없고, 지구당만으로 정당을 구성할 수 있기 때문에 지역에 기반을 둔 정당의 설립이 가능하다. 또한 정당과 구분되는 정치적 결사를 허용하고 있어서, 지방선거의 경우 정당 뿐 아니라 다양한 정치 단체들이 참여할 수 있다. 지역정당은 쓰레기 수거나 하수처리 등 생활정치의 영역에서 발생하는 쟁점들을 주로 다루고 있으며, 전국 정당과의 연계를 통해 활동하기도 한다.

<일본>

일본은 일정 조건을 갖추어 단체로 등록하면 정당이 아니더라도 선거 참여가 가능하다. 「공직선거법」은 정당을 포함하여 일정 기준을 충족시키는 정치단체가 공직선거에 후보를 추천할 수 있도록 규정하고 있다. 다만 후보자를 추천할 수 있는 공직선거의 종류는 정당이나 정치단체에 소속된 의원 수, 선거에서의 득표율 등에 따라 다르다.

 

지역정당의 영향력이 강화되는 것은 세계적인 추세이다. 영국의 스코틀랜드 국민당(SNP)은 2011년 이후 스코틀랜드 의회에서 단독 과반의석을 차지하고 있으며, 전국 단위 선거에서도 꾸준히 의석을 확보하고 있다. 일본의 경우 1990년대 이후 지방의회에서 지역정당이 차지하는 비중이 높아지고 있는데 일본정부의 분권화 정책이 그 배경이라고 할 수 있다. 지역정당은 지역의 이슈를 제기하면서 지방선거를 중심으로 세력을 넓혀가고 있다.

 

자료사진 -지역정당의 가능성을 모색하자는 수요포럼 포스터

 

4 입법과제

폐쇄적인 지역주의 정당구도에서 지역정당은 지역 유권자들의 정치적 대안이 될 수 있다. 지역정당으로 인한 정당정치의 혼란이나 지역주의 심화가 우려된다면 우선 지방선거만이라도 지역정당을 허용하고, 단계적으로 모든 선거에 적용하는 것이 적절한지를 검토할 수 있다.

이를 위해서는 중앙당의 소재지와 정당 규모를 제한하고 있는 「정당법」의 개정 등이 필요하다. 첫째, 중앙당의 수도 소재 규정을 삭제하는 방안을 검토할 필요가 있다. 중앙당을 수도에 두도록 한 「정당법」 제3조는 지역에 기반을 둔 지역정당을 배제하기 위한 규정이라고 볼 수 있다. 둘째, 5개 이상 시·도당을 두고 시·도당에 1천인 이상의 당원을 두어야 정당으로 등록할 수 있는 현행 정당 성립 요건을 완화함으로써 지방선거에서 다양한 목소리가 반영될 수 있어야 한다. 셋째, 「정당법」 개정을 통해 정당 성립 요건이 완화될 경우 관련 규정에 맞추어 「정치자금법」을 개정할 필요가 있다. 예컨대 시·도당 대신 지구당과 중앙당으로 정당을 구성하도록 하거나 독일 사례와 같이 지구당만으로 정당 성립이 가능하도록 할 경우 지구당에 후원회를 두되 회계보고를 의무화하는 등 투명성을 강화하는 방안도 함께 마련되어야 할 것이다.

 

5 나가며

지방자치와 지방분권의 확대는 많은 국가에서 지역정당의 영향력 확대로 이어지고 있다. 이러한 시대상황과 정치환경의 변화로 인해 정당제도에 대한 입법정책적 재고가 필요한 시점이다. 지역을 기반으로 하는 지역정당은 하나의 방안이 될 수 있다. 지역정당을 비롯한 다양한 정치집단이 참여한다면 지방선거가 중앙정치를 기반으로 한 거대담론에서 벗어나 일상적인 생활과 밀접하게 지역의 이슈들이 논의되는 장으로 변모될 수 있을 것이다.

 

 

참고 자료

1. 2021년 10월 지역정당을 표방하며 창당한 직접행동영등포당의 이용희 대표, 정당법이 지역정당의 출현을 막고 있다며 헌법재판소에 위헌소송을 제기.

2. 경향신문 기사 - 정당법 개정해야 지방소멸 막을 수 있다/ 2022.09.13

3. [진주같이](대표 백인식) “진주를 중심으로 하는 정치가 필요하다는 생각에 2013년 ‘진주같이’ 결성 - 시내버스 준공영제 운영조례발안 운동본부 활동/남강댐 치수 능력 증대사업의 문제점 등 지역 현안에 대응

4. 강준만 전북대학교 신문방송학과 명예교수 무등일보 칼럼 [강준만의 '易地思之'] '지방소멸'을 막을 최후 카드는 '지역정당'이다/22.06.14

5. 박원호 서울대 정치학과 교수-경향신문 칼럼 ‘동네정당을 기다리며’ 22.04.05

6. 직접행동영등포당 페이스북 주소 https://www.facebook.com/ydp.directaction

7. 진주같이 페이스북 주소 https://www.facebook.com/likejinju

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